Legge elettorale, Costituzione, Democrazia*- Un discorso di Palmiro Togliatti

*(dal discorso pronunciato alla Camera l’8 dicembre 1952, in cui furono avanzate le eccezioni di incostituzionalità avverso la legge elettorale presentata dal ministro degli Interni Mario Scelba, poi nota come legge “truffa”). Ripubblicato in Luciano Canfora "La trappola. Il vero volto del maggioritario" Sellerio    https://www.facebook.com/maurizio.bosco.18/notes 

L’unico precedente è quello della legge Acerbo. E non tocco ancora la sostanza; tocco soltanto il modo come si è discusso. Quando venne approntata la legge Depretis per la introduzione dello scrutinio di lista e l’allargamento del suffragio, la presentazione fu della fine del maggio 1880, l’approvazione fu nel mese di giugno 1881. La legge venne in Parlamento nel mese di dicembre 1880, dopo sette mesi dalla presentazione.

La legge Giolitti sull’allargamento del suffragio, sino a renderlo praticamente universale, presentata nel giugno 1911, venne rinviata alla discussione in aula nel maggio 1912.

Sulla legge Nitti, che confermò il suffragio universale e introdusse lo scrutinio di lista con rappresentanza proporzionale nel 1019, le discussioni incominciarono nell’aula nel novembre del 1918, e nelle Commissioni si discusse dal  marzo a luglio 1919.

Il solo precedente è dunque quello della legge Acerbo, discussa in un numero di sedute che non so nemmeno se fosse inferiore a quelle che sono state tenute dalla nostra prima Commissione per discutere la legge attuale.

E perché, onorevole Presidente, faccio questa osservazione? Perché l’eccezionalità del dibattito rivela l’eccezionalità del contenuto e la consapevolezza precisa, nel Governo e in coloro che lo sostengono, di questa eccezionalità, la quale deriva dal fatto che si tratta di una legge che tocca e lede l’ordinamento costituzionale dello Stato. Ci troviamo di fronte, cioè, a una legge eccezionale. Questa è la prima cosa di cui occorre che il paese si renda consapevole. E del resto voi stessi state compiendo atti tali che non avranno altro risultato che di rendere consapevole il paese dell’eccezionalità della misura che proponete.

Qui mi si permetta dunque di esprimere ancora una volta una vivace protesta per il modo come nella Commissione il dibattito si è svolto, senza tra l’altro che gli oppositori della legge avessero la soddisfazione – e non si tratta di un piacere ma di un diritto, - di ascoltare una spiegazione ragionata da parte del Governo, del presentatore di questa legge che è il ministro dell’interno, del perché essa è costruita in questo modo.

Mi permetta, signor Presidente, di levare ancora una volta una protesta contro questo procedimento. Mi permetta però anche, poiché sono giunto a questo punto, di levare da questa tribuna altra fiera protesta per il modo, non degno, come in organi dell’opinione pubblica, evidentemente ispirati (non posso infatti credere che un pubblicista di mente chiara e di animo sincero possa pensare cose siffatte) viene condotta una sistematica campagna per gettare discredito sul Parlamento prendendo pretesto da incidenti, sempre deplorevoli ma alle volte inevitabili e nessuno dei quali  finora ha assunto la gravità del fatto qui dentro avvenuto quando un deputato della maggioranza ruppe un osso del cranio a un altro deputato che lo aveva contraddetto.  Si, sono avvenuti qui dentro incidenti, ed altri forse ne avverranno ancora, come sempre ne avvengono nei parlamenti. Ma noi protestiamo contro il fatto che ogni tentativo di dibattere una questione di fondo e con serietà dall’opposizione venga qualificato ostruzionismo e sabotaggio. In questo modo si vilipendono i diritti della opposizione nel Parlamento e si vilipende il Parlamento stesso, protestiamo contro il fatto che oggi si possa leggere su non so qual quotidiano che sarebbero pronti 400 carabinieri agli ordini di un colonnello per venire, trombette in testa, a ristabilire l’ordine nell’Assemblea parlamentare. Protestiamo contro la menzognera asserzione che una minaccia simile sia stata fatta a noi, ieri, quando si cercava il modo di liquidare l’incidente che tutti ricordano. Debbo dichiarare, ad onore della nostra Presidenza, che ieri, quando quell’incidente venne discusso e liquidato, mai venne fatto cenno alcuno a un fatto simile, ai 400 carabinieri colo colonnello e la trombetta! Si è persino pubblicato che prima di  entrare qui ci saranno certi squilli di tromba. Non so, né vi è il ministro della guerra e quindi non posso domandargli quale fanfara si potrebbe in questo caso intonare tra le tante che conosce la caserma dei carabinieri. Non riesco a sfuggire, però, alla dolorosa impressione che gli squilli di quella fanfara suonerebbero come le note della marcia funebre del Parlamento e della libertà in Italia.

Il modo della discussione, dunque, fino ad oggi non è stato normale. E questo – lo ripeto – già indica il fatto che ci troviamo di fronte a una legge eccezionale, di cui i proponenti stessi e i partiti che li sostengono sanno che tende a modificare l’ordinamento fondamentale, la Costituzione dello Stato.

Giunto a questo punto ed entrando nel cuore della questione, credo di non aver bisogno di riferire le numerose attestazioni dei più noti e grandi autori del diritto costituzionale, i quali sottolineano il valore deciso della legge elettorale per l’ordinamento costituzionale dello Stato.

Cosa curiosa: persino nella relazione Casertano alla legge Acerbo, si ricordavano due delle più famose asserzioni in questo senso, quella del Montesquieu, quando asseriva essere la legge elettorale «legge fondamentale» dello Stato costituzionale allo stesso modo che nella monarchia di diritto assoluto è legge fondamentale il diritto di eredità, e del Royer-Collard, quando asseriva essere la legge elettorale «Una vera Costituzione».

Vi risparmio quindi le citazioni concrete dei costituzionalisti i quali hanno affermato che fra le questioni costituzionali non ve ne è una tanto vitale per l’ordinamento delle garanzie pubbliche e che tocchi tanto da vicino la vita politica di tutto il popolo, quanto la legge elettorale; hanno confermato che nella elezione sta il germe di tutto ciò che è veramente costituzionale, che questa è la legge del libero popolo, che se tutte le leggi fossero buone e la legge elettorale pessima in quel paese vi sarebbe agitazione, sventura tirannide. Gian Domenico Romagnosi già aveva riassunto più di un secolo fa (prestate attenzione a questo) questa posizione, affermando che la «teoria della elezione altro non è che la teoria della esistenza politica della costituzione», e quindi che è «manifesto essere la materia delle elezioni l’oggetto più geloso che l’ordinamento dello Stato deve statuire».

A questo proposito, non esistono eccezioni alla dottrina, ed evidente risulta, per conseguenza, che quando il diritto elettorale venga radicalmente modificato è la Costituzione che viene posta in discussione e toccata. Quando poi si giunga a dimostrare che un determinato ordinamento elettorale che si propone è contrario a determinate norme fissate nella Costituzione, è la Costituzione stessa che viene violata, distrutta. Questo è il secondo punto più importante, che venne in luce in discussioni parlamentari parecchie volte, in modo diretto e indiretto.

Permettetemi di ricordare uno di questi casi particolarmente interessante proprio oggi per la natura ideologica della forza alla quale ci troviamo di fronte nella difesa della Costituzione repubblicana e alla quale ci si trovava di fronte anche allora. Mi riferisco alla situazione che si creò nel Parlamento subalpino negli anni tanto difficili degli inizi di esistenza e funzionamento di un ordinamento costituzionale in Italia, dopo il 1848 e il 1849, fino al 1854. Voi sapete perché furono anni difficili. Vi erano stati fatti gravi e prima di tutto una sconfitta terribilmente dolorosa. Dopo quella sconfitta, accentuata erasi la tendenza, da parte del ceto reazionario e dei gruppi politici clericali, a sopprimere il regime costituzionale. Dati i precedenti, però, dato il modo come si erano messe le cose nel resto d’Italia, dato il giuramento che aveva fatto la corona, la quale allora rispettava i giuramenti, non si poteva sopprimere  apertamente lo statuto. La ricerca dei reazionari e dei clericali era quindi quella di un mezzo che permettesse di mettere da parte lo statuto, modificando altre leggi. L’esempio del colpo di Stato napoleonico era, poi, contagioso. Era questa la posizione del conte Ottavio Tahon di Revel che giunse a dire nel parlamento subalpino: «Lo statuto l’ho giurato e l’osserverò. Le leggi organiche non le credo parte dello Statuto e penso che possano essere mutate a seconda della convenienza, e dell’utilità che, a tal uopo, possono ravvisarsi». Sembra di leggere la relazione di Scelba.

A questa tendenza subdolamente anticostituzionale, energicamente si opponevano i grandi, coloro che non solo affermarono la necessità di un regime liberale, costituzionale e rappresentativo, ma lo costruirono e difesero con energia. Camillo di Cavour, per il primo, il quale, in un discorso pronunciato al Parlamento subalpino l’8 marzo 1854, così si esprimeva: «Vi sono vari modi di essere monarchico-costituzionale. Vi è un modo tale che, se si applicasse, mentre dello statuto rimarrebbe forse la parola, ne sparirebbe la sostanza. Quando uomini costituzionali giungessero a mutare la legge elettorale o a riformare radicalmente la legge sulla stampa potrebbe ancora rimanere il nome della Costituzione, ma la cosa non sarebbe più». E prosegue: «Io lo dichiaro altamente. Amico della realtà, nemico delle illusioni, amerei meglio vedere la libertà soppressa che vederla falsificata e vedere ingannato il paese e l’Europa».

Un altro deputato al Parlamento subalpino, della stessa corrente costituzionale e liberale, Giovan Battista Michelini, già aveva detto con estrema precisione, ponendo, in sostanza, la stessa questione che oggi sta dinanzi a noi: «Ricordiamoci che una tenue linea separa il governo costituzionale da governo assoluto, che facilmente quello in questo degenera, conservando le forme ma perdendo la sostanza».

Ecco quello che oggi si cerca di fare. Da un governo non soltanto costituzionale e liberale, ma democratico e rappresentativo quale è sancito dalla nostra Costituzione, si cerca, ipocritamente salvando la forma, ma superando quella linea, di giungere a un governo di ben altra natura e che in seguito definirò.

Avendo sollevata una obiezione di prevalente contenuto giuridico, i colleghi comprenderanno che io farò bene se mi asterrò dal trattare questa questione nei suoi aspetti politici attuali e concreti, quali risultano dalle manifeste intenzioni del partito di maggioranza e dei suoi capi. Questo sarà prevalente oggetto dei dibattiti circa la situazione politica del paese, quando si discuterà il merito della legge. Non posso però fare a meno di ricordare che queste intenzioni esistono poiché esse sono state ampiamente e pubblicamente proclamate. Prima di tutto le ha proclamate il Presidente del Consiglio, il quale non poteva proclamarle, perché il Presidente del Consiglio ha prestato giuramento di fedeltà alla Costituzione, e da questo giuramento deriva l’obbligo giurato di rispettare e applicare la Costituzione come cosa prima, ma poi deriva anche l’obbligo di correttezza e onestà politica di non essere lui quello che pone il problema di una modificazione costituzionale. Potrà porre questo problema il suo partito. Altri potranno porlo nel paese. Non spetta farlo al Presidente del Consiglio, che è o dovrebbe essere, dopo il Presidente della Repubblica e dopo i Presidenti delle Assemblee parlamentari, uno dei custodi della fedeltà alla Costituzione. Il congresso democristiano è venuto poi di rincalzo, accentuando e sottolineando ancora di più queste intenzioni anticostituzionali. Ciò che De Gasperi e il congresso democristiano hanno fatto tende a dare una nuova impostazione politica al contrasto dei partiti: manca però di un elemento fondamentale, decisivo. Non ci si è detto sono ad ora, infatti, che cosa il Presidente del Consiglio vorrebbe modificare nella Costituzione. Non ci si è detto che cosa il partito di maggioranza vorrebbe modificare. Non se ne sa nulla. Manca persino l’onestà elementare nel contrasto politico, la quale richiede che i programmi siano manifesti. Così potrà accadere che siamo costretti o il paese sia costretto a battersi al buio, e attorno a questioni che toccano il suo avvenire. In che senso volete modificare la Costituzione? Quali istituti volete sopprimere? Volete venire a un accordo con le correnti monarchiche per restaurare il re? Volete sopprimere l’istituto del referendum? Volete cancellare i diritti sociali? Quali diritti politici volete cancellare? Non si sa. Si sa che esiste, perché è stata dichiarata, una intenzione di revisione costituzionale, ma è intenzione dichiara nel modo più perfido, perché consente tutte le supposizioni e tutte le ipotesi e non delimita un campo di dibattito sul quale tutti si possono schierare con chiara visione e coscienza dell’obiettivo per cui si combatte, dell’istituto che si difende o che si vuole modificare.

Dopo questo accenno lascio da parte questo problema politico e lascio pure da parte il fatto che la legge, che qui ci viene proposta, evidentemente tocca la sostanza costituzionale, in quanto artificiosamente predispone la maggioranza per il Parlamento, quando si sa che la Costituzione predetermina determinate maggioranze qualificate, ed una precisamente per rendere possibili le revisioni costituzionali.

Se ho ben compreso la eccezione ieri presentata dall’onorevole Basso egli propone proprio il problema che con questa legge si predispongono gli elementi da impiegarsi domani per modificare la Costituzione, violandone così tutta una parte. L’onorevole Basso vi intratterrà, dunque, su questo argomento.

Il tema vero della mia eccezione è invece questo: non è che la legge elettorale predisponga, in modo artificioso e truffando, strumenti adatti a violare la Costituzione, ma che la legge stessa, di per sé, per il suo contenuto, per il modo stesso come organizza, ordina e dispone l’esercizio del diritto elettorale, modifica il nostro ordinamento costituzionale e lo viola in alcuni suoi punti fondamentali e nelle conseguenze, che da questi punti derivano.

La mia posizione è esattamente quella che un grande democratico prematuramente scomparso, Giovanni Amendola, sostenne, quando si discusse della legge Acerbo. A differenza di altri, che si erano limitati a mantenere il dibattito entro i termini del confronto tra diversi sistemi di conteggio dei risultati elettorali e della loro espressione nella composizione dell’Assemblea, egli pose qui la questione di fondo: «Da taluno, che combatte la riforma – disse – si suggerisce che la legge elettorale è, oltre a tutto, un avviamento alla riforma costituzionale… Io non mi preoccupo eccessivamente di questa obiezione, perché penso che questa riforma elettorale è, essa stessa, la riforma costituzionale». E aggiungeva: «Questo problema il governo attuale e il fascismo devono prospettarlo al popolo italiano, affinché abbia modo di pronunciarsi».

La mia posizione corrisponde a questa: essa era, del resto, la posizione stessa che Filippo Turati aveva sostenuto nell’ordine del giorno da lui presentato alla commissione che discusse la legge Acerbo, dove è asserito che «evidente, immancabile effetto della legge» era di «annullare il pieno la Costituzione e sostituire al regime rappresentativo un potere angustamente oligarchico».

Insisto, quindi, nell’asserzione che questa legge stessa, di per sé, già modifica e viola la Costituzione e che, se il far questo è la vostra intenzione, se volete evitare l’accusa di truffa, dovete dirlo chiaramente.

Di fronte a questa mia posizione non ha nessun valore – e mi scuserete  se anche qui mi distacco alquanto dalla eccezione costituzionale, per entrare nel merito; ma è prezzo dell’opera – l’obiezione a cui di solito si ricorre nella polemica contro di noi, quando denunciamo il fatto che la legge concede la facoltà a un gruppo di partiti di avere nel Parlamento una rappresentanza di tanto superiore a ciò che essi sono nel paese. Ci si risponde che anche noi potremmo essere fra questi partiti! Di fronte all’eccezione di incostituzionalità, quando si discute di Costituzione repubblicana e dei principi sui quali essa ha fondato il nostro Stato, questa obiezione crolla, non ne rimane assolutamente nulla. Nessuno, infatti, può proporsi uno scopo contrario alla Costituzione. Tutti possono proporsi lo scopo di modificare la costituzione dichiarandolo e seguendo le strade che la Costituzione stessa indica. Nessuno può proporsi lo scopo di modificarla attraverso un tranello, un trucco elettorale, una truffa. Questo è, nel diritto politico, un illecito. Non si sana un illecito dicendo all’avversario: -Tu pure puoi, varcando i limiti del lecito, commettere lo stesso illecito che io ho commesso. Io ti prendo il portafoglio, ma tu dovevi essere furbo: dovevi prenderlo tu a me il portafoglio!

Vedi che abbiamo gli stessi diritti?

In questo modo, come è evidente, è distrutta la morale, sono distrutte la basi del vivere civile. Non siamo più uomini! Diventiamo animali che si affrontano l’uno con l’altro, con le leggi della giungla, della forza, della prepotenza e della violazione del diritto!

Giunto a questo punto, indico esattamente i termini dell’eccezione da me sollevata. In qual modo e perché questa legge è sovverititrice dell’ordinamento costituzionale? Essa lo è perché nella nostra Costituzione vi è una determinata definizione del diritto di voto e la costituzione stessa determina il modo dell’esercizio di questo diritto. Questa definizione del diritto di voto, e la determinazione del modo dell’esercizio di questo diritto non sono cosa a sé, atto di contingenza politica, ma conseguenza diretta del modo come è definito, nella Costituzione repubblicana, l’ordinamento costituzionale dello Stato. Ecco, quindi, il profilo esatto della mia eccezione di incostituzionalità. Qui è violato l’articolo 56, che prevede il modo come viene eletta la Camera dei deputati ed è violato in particolare in relazione all’articolo 48, che sancisce l’eguaglianza del voto dei cittadini. Dall’esame di questi articoli e dalla violazione dei principi che essi asseriscono risalgo agli articoli 1, 3 e 40 della Costituzione repubblicana, che rispettivamente definiscono e sanciscono la natura giuridica e politica del nostro Stato, l’eguaglianza apolitica dei cittadini, la funzione della Repubblica per attuare l’eguaglianza politica dei cittadini e infine la funzione di determinati organismi politici – i partiti – di cui la Costituzione stessa parla all’articolo 48.

Questo complesso di affermazioni costituzionali, naturalmente, assume una luce particolare quando lo esaminiamo tenendo presente il famoso ordine del giorno di Giolitti, approvato il 23 dicembre 1947, non in sede di legge elettorale ma in sede costituzionale, dell’Assemblea Costituente. Esso suonava: «L’Assemblea Costituente ritiene che l’elezione dei membri della Camera dei deputati debba avvenire secondo il sistema proporzionale». Quest’ordine del giorno era conseguenza di quei principi; per questo esso venne approvato, e il mancato inserimento del principio nella norma costituzionale fu dovuto al fatto che in quel momento ancora – diciamolo apertamente – si patteggiava fra le differenti ali dell’Assemblea Costituente circa il modo di elezione del Senato, per il quale pure, però, alla fine prevalse un sistema di proporzionalità.

Quale è dunque il carattere dell’ordinamento costituzionale italiano quale è sancito dalla Costituzione repubblicana? Non vi è dubbio che esso è prima di tutto un ordinamento costituzionale, il che vuol dire che la norma costituzionale sta al di sopra tanto del potere esecutivo quanto del potere legislativo.

Comprendo che questo disturbi l’onorevole Scelba ma ormai non hanno più posto nella storia i Rugantini che si imbrancano tra i sovrani. Il ministro dell’interno è soggetto a tutte le norme, dalla prima all’ultima, della Costituzione. Altrimenti l’ordinamento dello Stato non è più costituzionale.

Inoltre, la Costituzione sancisce che l’Italia è una Repubblica democratica, e dal concetto che fa risiedere nel popolo la sovranità, deriva tutto il carattere rappresentativo di tutto il nostro ordinamento, al centro del quale stanno le grandi assemblee legislative, la Camera e il Senato della Repubblica, a cui tutti i poteri sono coordinati e da cui tutti i poteri derivano.

Ma vi è di più. Questo ordinamento costituzionale democratico e rappresentativo ha una natura particolare, che nessuno può negare, perché la Costituzione non soltanto dice che l’Italia è una Repubblica democratica ma che essa è una Repubblica fondata sul lavoro. E da qui derivano molte cose. Da qui derivano i diritti economici e sociali, deriva la previsione di quelle riforma delle strutture economiche, che volemmo fosse nella Costituzione come indicazione di una strada per l’avvenire, e a presupposto della quale un dibattito elegante ebbi allora con l’onorevole Calamandrei, e risolvemmo la cosa accontentandoci di metterci d’accordo su una citazione di Dante. Le riforme economiche, però, sono rimaste nella Costituzione e ne sono parte essenziale.

Da questa definizione particolare del nostro ordinamento democratico non possono non derivare, però, particolari conseguenze per quanto si riferisce al diritto politico e ai rapporti fra lo Stato e i cittadini.

Quando si asserisce che la Repubblica è fondata sul lavoro, quando si dice che i cittadini hanno eguaglianza di diritti, pari dignità sociale, e quando si aggiunge che è compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che impediscono l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica dello Stato, non si può non riconoscere che il fatto che noi abbiamo definito la Repubblica italiana come Repubblica fondata sul lavoro ha particolari conseguenze per il diritto politico, per la definizione esatta, cioè, dell’ordinamento costituzionale dello Stato

Infine, vi è una organizzazione storicamente determinata, quella dei partiti politici, che la costituzione stessa richiama in quel suo articolo 49 dove dice che i cittadini hanno il diritto di associarsi liberamente in partito per concorrere con metodo democratico (cioè in eguaglianza) a determinare la politica nazionale.

Questo è il nostro ordinamento, questo e non altro. È evidente che in siffatto ordinamento ’elemento che si può considerare prevalente, e che certamente è essenziale, è la rappresentatività. È un elemento essenziale per ciò che si riferisce ai rapporti tra i cittadini e le assemblee supreme dello Stato. Ma che vuol dire che un ordinamento costituzionale sia rappresentativo? I dibattiti dottrinali sul contenuto giuridico di questo concetto – e i colleghi che hanno frequentato le università giuridiche come studenti o che tuttora le frequentano come professori lo sanno meglio di me – sono stati infiniti. Li lascio

in disparte perché ritengo giusta l’opinione che se questi dibattiti davano scarso aiuto per il progresso delle dottrine politiche, ciò derivava dal fatto che in essi si confondevano rapporti di diritto privato con rapporti di diritto pubblico. Non possono confondersi i rapporti di rappresentanza e di mandato, quali sono definiti dal codice e dalle leggi civili, con il mandato e la rappresentanza politici. Si tratta di cose diverse. Il più noto e grande dei nostri costituzionalisti moderni, dopo aver dibattuto a lungo questo problema, giunge alla conclusione, che mi sembra la sola esatta, che nel diritto pubblico non si arriva a

capire le cose se non si tiene continuamente presente la storicità dei fatti e del diritto stesso.

Lo so che una volta fui aspramente rimbrottato da quella parte, perché la nostra visione del mondo sarebbe storicistica. [...] Vorrei replicare, ad ogni modo, che è vero, sì, che la nostra visione del mondo è storicistica, ma che non bisogna mai dimenticare che cosa ciò

vuol dire e che cosa è la storia. La storia è l’umanità nel proprio sviluppo. La storia è l’uomo, quale si afferma e realizza nelle sue relazioni e con la natura e con la società. [...]

Se guardiamo, allora, alla storia, incontriamo all’inizio e partiamo da una visione della rappresentanza come istituto di diritto privato, nel senso che essa riguarda la tutela, attraverso un delegato o mandatario, di determinati interessi di gruppi precostituiti. Di qui la composizione bizzarra, ma in quel momento storicamente giustificata, data l’organizzazione della società, dei parlamenti medioevali. Qualcosa di questa composizione rimane anche in alcuni ordinamenti che pretendono di presentarsi come costituzionali e rappresentativi, ma non lo sono. Alludo alle assemblee rappresentative elette secondo il principio della curia, applicando il quale si ha in partenza una schiacciante maggioranza di “deputati” delle classi possidenti e una minima rappresentanza di operai, di contadini, di lavoratori.

Ho voluto ricordare questa bizzarra forma di degenerazione di una istituzione che dovrebbe essere rappresentativa, perché è quella che maggiormente rassomiglia al sistema che viene proposto qui dall’onorevole Scelba. Non vi è dubbio, infatti, che la visione che traspare dalla legge in discussione ci prospetta un Parlamento diviso in curie, non più secondo un criterio economico o sociale, ma secondo un criterio politico. Precede alla elezione del Parlamento un’azione del governo per riuscire, partendo dai dati delle precedenti consultazioni, a raccoglier determinate forze politiche a proprio appoggio. A questo gruppo è quindi già assegnato, prima che si sia proceduto alle elezioni, un numero fisso di mandati, e un numero fisso e ridotto di mandati è assegnato, in modo precostituito, agli oppositori del governo. A questo ci vorrebbe riportare l’onorevole Scelba: al parlamento eletto per curie. Ed è peggio, direi, il Parlamento per curie ordinate secondo un criterio politico che non secondo un criterio economico, perché scompare qualsiasi base oggettiva della differenziazione. Unica base rimane la volontà sovrana del potere esecutivo.

Tutti però, finora, sono stati d’accordo che un siffatto sistema di scelta degli organi rappresentativi non ha nulla a che fare non dico con la democrazia, ma neanche con il liberalismo. I parlamenti liberali, quando sorgono, affermano il principio della rappresentanza politica, il quale «si fonda – è ancora Vittorio Emanuele Orlando che parla – sull’ipotesi che i bisogni e i sentimenti politici dei cittadini abbiano una maniera diretta, esterna di manifestarsi». Queste manifestazioni vengono raccolte; da esse esce la rappresentanza di tutto il paese.

Ed ecco subito un altro concetto non facile a districare: quello che definisce la natura nostra, di deputati in quanto rappresentanti. Noi siamo, si, rappresentanti dei nostri elettori. Nessuno lo può negare: essi si rivolgono a noi, ci inviano lettere, ci sottopongono quesiti; ad essi parliamo, con essi esiste un legame particolare. Ciascuno di noi però – e la Costituzione lo afferma – rappresenta tutto il paese. Nel dibattito intorno a questo concetto, l’estensore della relazione a questo disegno di legge fa naufragio. Mi rincresce doverglielo dire e sottolineare: fa naufragio.

La realtà è che nello sviluppo della scienza del diritto pubblico il fascismo ci ha spinti molto all’indietro. Quando noi oggi andiamo a rivedere i testi e i trattati di diritto costituzionale che andarono per la maggiore durante il fascismo, siamo costretti a inorridire. Ci troviamo di fronte a tale mostruosa contorsione di concetti, a tali bizzarri travestimenti di idee un tempo chiare, per cui comprendiamo come oggi chi oggi appartenne a quella schiera non possa comprendere nulla. Quanto male, onorevole Tesauro, ci ha fatto il fascismo! Perché, veda, c’è stato chi al fascismo – e fu il re – sottomise la nazione, sacrificandogli la carta costituzionale. Vi è stato un onorevole De Gasperi che al fascismo sacrificò il proprio partito, mandandolo disperso. Vi è stato chi ha sacrificato al fascismo interessi vitali del popolo, e così via. Tutti, dunque, hanno peccato, tutti coloro che sottomisero al fascismo ciò che era degno di vivere per sé, che aveva un valore, che doveva essere difeso fino all’ultimo; ma chi ha sottomesso al fascismo il pensiero, la scienza, ha commesso il peccato più grave. Lei ha peccato contro lo spirito, onorevole Tesauro, e questo peccato non è remissibile. Lei lo sa!

La difficoltà da cui ella non è riuscito a districarsi è di comprendere come mai il deputato, eletto da un gruppo di cittadini, sia rappresentante di tutto il paese. Sono nato a Genova, mi hanno eletto a Roma, rappresento tutta l’Italia. Come mai? Perché? Questo non si comprende, se non si guarda a tutto lo sviluppo del sistema. La cosa – dice sempre Vittorio Emanuele Orlando -, cioè la rappresentanza come tale, è una nozione che non presenta difficoltà se si riconduce a un «fatto esterno e visivo». Qui affiora, attraverso questa ardita semplificazione, il concetto giusto, che è in pari tempo, vedremo subito, il concetto nuovo della rappresentanza politica e, quindi, dell’ordinamento costituzionale rappresentativo.

Curioso! Questo concetto nuovo venne formulato la prima volta più di 150 anni fa, nell’Assemblea nazionale francese, nel 1789, da l conte di Mirabeau. «Le assemblee rappresentative – diceva – possono essere paragonate a carte geografiche, che debbono riprodurre tutti gli ambienti del paese con le loro proporzioni, senza che gli elementi più considerevoli facciano scomparire i minori». Ecco il concetto nuovo, per cui la rappresentanza viene ridotta quasi a un elemento visivo, e quindi immediatamente compresa nel suo valore sostanziale.

A questo concetto si riferiscono i grandi pubblicisti il cui pensiero, successivamente, contribuisce a far progredire tutto il sistema delle istituzioni liberali e democratiche. Ecco Cavour, per il quale «il grande problema che una legge elettorale deve risolvere si è di costituire un’assemblea che rappresenti, quanto più esattamente e sinceramente sia possibile, gli interessi veri, le opinioni e i sentimenti legittimi della nazione».

Potrei abbondare nelle citazioni. Desidero osservare che esse vengono anche da uomini che non furono di parte democratica avanzata o di parte liberale del tutto conseguente. Ecco il barone Sidney Sonnino, per esempio. «L’Assemblea elettiva – egli dice – dovrebbe stare alla intiera cittadinanza nella stessa relazione che una carta geografica al paese che raffigura. Come le carte si fanno in proporzione di 1 a 20 mila o di 1 a 50 mila, così la Camera dovrebbe potersi dire il ritratto fotografico della nazione, dei suoi interessi, delle sue opinioni e dei suoi sentimenti, nella proporzione del numero dei deputati ai numero dei cittadini».

Così si arriva alla visione, insita fin dall’inizio nella concezione degli istituti rappresentativi, ma elaborata pienamente con una certa lentezza, del Parlamento come specchio della nazione.

Fu un costituzionalista inglese, il Lorrimer, che per primo formulò questa idea nel titolo stesso di un suo trattato famoso che parla «del costituzionalismo del futuro o del Parlamento come specchio della nazione» . Un filosofo inglese, Stuart Mill, sviluppando lo stesso concetto, nel suo scritto assai noto: «Considerazioni sul governo rappresentativo», asseriva, con piena coscienza, che, arrivati a questo concetto, arrivati cioè a stabilire questa proporzionalità fra la rappresentanza e il paese, si giunge a dare «al governo rappresentativo un lineamento che corrisponde al suo periodo di maturità e di trionfo». Ruggero Bonghi, da noi, in un articolo sulla Nuova antologia del 16 gennaio 1889, incalzava affermando che se si riesce a ottenere che una nazione si specchi «tutta com’è e quanta è nel suo Parlamento», allora «il governo rappresentativo sarà assicurato in perpetuo».

Dal Parlamento liberale, per quale ancora poteva prevalere il vecchio principio del diritto pubblico romano, valido per le decisioni ma non per la rappresentanza, che volontà della maggioranza è volontà di tutti, si giunge così, non per ciò che si riferisce al diritto di decisione, che sempre è della maggioranza, ma per ciò che si riferisce alle basi dell’istituto rappresentativo, ad asserire il grande principio nuovo. E veramente qui si apre un nuovo periodo storico: passiamo dall’epoca liberale all’epoca democratica, dai parlamenti liberali passiamo ai parlamenti e agli ordinamenti democratici.

La natura di questo passaggio è chiara, sia nella scienza che nello sviluppo storico. Occorre dire che i costituzionalisti non erano partiti, nella loro indagine, dalla ricerca di un principio nuovo. Erano partiti, piuttosto, da una ricerca di equità. Il Guizot, che esprime questa ricerca di equità nel modo più chiaro, lo asserisce: «Se la maggioranza è spostata per artificio, vi è menzogna; se la minoranza è preliminarmente fuori combattimento, vi è oppressione. Nell’un caso e nell’altro, il governo rappresentativo è corrotto». Partiti dalla ricerca dell’equità non si poteva però non arrivare alla elaborazione di tutta una nuova concezione politica.

Lo sviluppo storico seguiva, d’altra parte, lo sviluppo del pensiero, che lo accompagnava e rischiarava.

È uno sviluppo storico che comprende tutto il secolo XIX e nel quale gli anni decisivi furono il 1848 e il 1871. Il 1848 è l’anno in cui appare sulla scena per la prima volta in modo autonomo una classe, la classe operaia, che rivendica non soltanto una rappresentanza e quindi una parte del potere, ma collega questa rivendicazione al proprio programma di trasformazione sociale. Nel 1871 la classe operaia va assai più in là della rivendicazione di una parte del potere per se stessa. Essa afferma la propria capacità di costruire un nuovo Stato. Questi grandi fatti storici si impongono all’attenzione di tutti.

Agli uomini politici di più chiaro spirito liberale e democratico essi indicano la necessità di fare quel passo che separa i parlamenti liberali dai parlamenti democratici rappresentativi.

Di non accontentarsi cioè di dire che la maggioranza rappresenta l’opinione generale, anche quella della minoranza, ma di costruire un organismo nel quale si rispecchi la nazione, sperando e augurando che questo consenta uno sviluppo progressivo senza scosse rivoluzionarie.

La rivoluzione operaia del giugno 1848 è soffocata nel sangue. Sull’atto di nascita del regime borghese, istallatosi in Francia dopo il secondo crollo napoleonico, sta la macchia di sangue delle fucilate con le quali venne fatta strage degli eroici combattenti della Comune.

È una macchia indelebile. Si spegne l’eco delle fucilate, ma resta odor di polvere nell’aria! Il movimento operaio si afferma, va avanti. Il problema è posto, bisogna progredire, bisogna tener conto delle forze nuove che si affermano. Per questo vi è chi comprende che ormai è necessario forgiare l’ordinamento dello Stato in modo che consenta questo progresso e lasci che queste forze, nello Stato stesso, si possano affermare. Per questo il sistema di rappresentanza proporzionale delle minoranze nel Parlamento, che è l’approdo tecnico del movimento, può veramente essere definito il punto più alto che sino ad ora è stato toccato dalla evoluzione dell’ordinamento rappresentativo di una società divisa in classi. Così lo hanno sentito tutti i nostri politici, e non solo quelli che ho già citato. Filippo Turati, quando propose, nel 1919,di passare alla rappresentanza proporzionale, asseriva per questo che la sua proposta aveva un valore storico. Sidney Sonnino si richiamava apertamente, nel proporre e difendere la proporzionale, al fatto storico della Comune. Si trattava di dare una impronta definitiva di democraticità, di rappresentatività e di giustizia all’ordinamento costituzionale dello Stato, nel momento in cui il movimento sociale non può più essere soppresso con la forza.

Naturalmente, il modo in cui si realizza il principio non è uniforme [...]. Lo so. Non è stato trovato ancora un modo di avere la perfetta proporzionalità della rappresentanza. Rimane sempre un certo scarto tra la realtà del paese e la rappresentanza nella Camera, a seconda che si adotti un determinato sistema di conteggio dei voti e dei rappresentanti in rapporto ai voti, oppure un altro sistema. Ma questo non ha niente a che fare con l’abbandono del principio. Quello che interessa è il principio. Il principio per cui noi siamo rappresentanti di tutto il paese nella misura in cui la Camera è specchio della nazione.

Dello specchio, veramente, si può dire che ogni parte, anche piccolissima, di esso, è eguale al tutto, perché egualmente rispecchia il tutto che gli sta di fronte. Qualora il principio venga abbandonato, è distrutta la base dell’ordinamento dello Stato che la nostra Costituzione afferma e sancisce.

Quali sono, ora, le conseguenze che debbono derivare da questa nozione dell’ordinamento costituzionale rappresentativo? Prima conseguenza è l’uguaglianza del voto, che la nostra Costituzione solennemente stabilisce, e l’uguaglianza del voto non può ridursi al fatto che tutte le schede siano eguali, messe nell’urna con lo stesso gesto della mano. Non si tratta di questo. L’uguaglianza deve essere nell’effetto che ha il voto per la composizione dell’assemblea come specchio della nazione. Se non vi è questa uguaglianza, cioè l’uguaglianza negli effetti, non vi è più sistema rappresentativo, vi è un’altra cosa, si ritorna addietro. Di qui deriva, poi, la funzione politica del Parlamento. Soltanto quando il Parlamento sia organizzato come specchio della nazione, in modo oggettivamente rappresentativo, esso può diventare e diventa quel centro di elaborazione della vita e dell’indirizzo politico della nazione, che esclude o dovrebbe escludere le sopraffazioni, gli scontri violenti, gli urti sanguinosi, le rivoluzioni. Anche in questa concezione del parlamentarismo vi è fra i politici una unanimità che va da Turati ad Amendola, dai vecchi rappresentanti del partito popolare ai liberali più in vista del secolo scorso e del secolo attuale. Secondo la legge attuale, la fisionomia del Parlamento diventa un’altra, diventa quella che Giovanni Amendola (e mi riferisco a lui perché la sua formulazione è particolarmente evidente) prevedeva respingendo la legge Acerbo. «Non esiste, disse, una maggioranza precostituita. Il paese è costituito da tante forze, di tante unità morali quanti sono i partiti, i gruppi, le tendenze. Ognuna di queste forze, ognuna di queste unità non può da sola avere la maggioranza. Ma esiste la possibilità della costituzione di un edificio più complesso, nel quale le singole volontà, le singole idealità entrino, non già per sovrapporsi meccanicamente e per determinare una coalizione morta, ma per essere un elemento necessario alla vita e all’unità del governo, capace di manifestarsi in un’azione governativa».

Ecco la visione delle funzioni dell’istituto parlamentare che corrisponde alla esatta concezione dell’assemblea rappresentativa e del modo come essa deve corrispondere alla struttura del paese [...].

Vi è poi un ultimo richiamo che pur occorre fare [...]. La nostra Costituzione è una delle poche che [...] introduce nel quadro costituzionale il partito politico e gli attribuisce determinati diritti in rapporto con determinati doveri. Al partito politico è attribuito il diritto di partecipare a determinare la politica nazionale con metodo democratico. È evidente che il metodo democratico esclude l’anatema [...] contro un partito, qualunque esso sia, a meno che non sia il ricostituito partito fascista, e che è la sola esplicita eccezione. Tutti i partiti politici hanno dunque questo diritto, e hanno la facoltà di esercitarlo in modo eguale. Essi debbono partecipare in modo eguale a determinare la politica nazionale.

Quando però voi abbiate messo un gruppo di partiti nelle condizioni in cui li vorrebbe mettere la legge Scelba (e in questo momento prescindo dalla qualificazione di questi partiti, siano essi di sinistra, di destra o di centro), partecipano essi ancora, con metodo democratico e con eguaglianza di diritti, alla determinazione della politica nazionale? No, una parte dovranno diventare partiti propagandisti, potranno usare della tribuna parlamentare come mezzo di propaganda; ma il principio nuovo che tutti i partiti partecipano a determinare la politica nazionale scompare, è cancellato. La Costituzione è violata, la Costituzione è messa sotto i piedi [...]. In conseguenza di tutto questo e assieme con tutto questo (e forse non se ne sarebbero accorti tutti, se non fosse intervenuto l’estensore della relazione di maggioranza a particolarmente e imprudentemente sottolinearlo) da questa legge si modificano i rapporti che passano tra la base dello Stato, che è il popolo, nel quale risiede la sovranità, e il governo, attraverso le assemblee rappresentative. Il carattere stesso del governo qui viene cambiato.

Che cosa è il governo? È la espressione della maggioranza. Chi designa il governo, chi registra la maggioranza? Il Parlamento. Dove si forma la maggioranza? Nel Parlamento.

Anche questa è una nozione elementare. Soltanto in questo caso un ordinamento costituzionale è parlamentare. Ricordatevi le discussioni che avemmo alla Costituente, quando si trattò di scegliere tra un regime parlamentare e un regime non parlamentare. A grande maggioranza e senza esitazione scegliemmo un regime parlamentare, cioè volemmo un ordinamento costituzionale nel quale la maggioranza e quindi il governo e la designazione di esso uscissero dalle assemblee rappresentative, che debbono essere a loro volta lo specchio della nazione. Con questa legge Scelba le cose cambiano, e cambiano radicalmente, come del resto cambiavano già con la legge Acerbo. Anche qui, onorevole Tesauro, i fatti si corrispondono...

TESAURO (relatore per la maggioranza): non è esatto!

TOGLIATTI: attenda, e mi scusi se faccio qualche volta il suo nome. Veda, quando tra i presenti a un’assemblea si muove uno spettro, è inevitabile che quello spettro attiri l’attenzione e ad esso ci si rivolga. Onorevole Tesauro, lei qui è lo spettro del regime fascista [...]. Giovanni Amendola, nel suo così profondo discorso sulla legge Acerbo, già aveva rilevato il punto cui in questo momento mi voglio riferire, e la cosa era evidente: «Con la legge in discussione, diceva, noi trapiantiamo nel campo elettorale il problema più propriamente politico, cioè quello della costituzione della maggioranza. Si richiede al paese direttamente di designare la maggioranza, di investirla della facoltà di governare. Noi arriviamo, attraverso queste formule dissimulate, le quali tuttavia non possono nascondere la sostanza, al governo plebiscitario». L’estensore della relazione di maggioranza non poteva confermar questo, a proposito della legge Scelba, in modo più chiaro, e forse non si è nemmeno accorto di dire enormità quando è giunto a scrivere che «la singolarità del sistema proposto non sta, di conseguenza, nell’introdurre il principio del potere conferito alla maggioranza, principio già accolto dal nostro come da altri ordinamenti democratici, ma nel determinare che la maggioranza, alla quale spetta il potere, non è quella voluta dagli eletti al Parlamento, ma quella che al Parlamento è indicata dallo stesso corpo elettorale».

Qui usciamo dall’ordinamento parlamentare, qui siamo in regime plebiscitario, qui si modifica e perfino si confessa di modificare un altro dei lineamenti fondamentali del nostro ordinamento costituzionale. A questo punto mi si permetterà di inserire un’osservazione relativa al tema politico di fondo. L’argomento con il quale tutto si volle giustificare al tempo della legge Acerbo, e tutto si cerca di giustificare anche ora, è che sia necessario.