Perche’ votare no nel referendum giustizia serve a tutti i cittadini - Giovanni Cannella

Da: rivista Critica del Diritto.it - Giovanni Cannella ha svolto le funzioni di giudice del lavoro per quarant'anni, in pretura, in tribunale e in corte d'appello, negli ultimi anni come presidente di sezione della Corte d'appello di Roma. 

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Il referendum sul disegno di legge costituzionale sulla giustizia riguarda la giustizia nel suo insieme e non, o non solo, come appare nei media, la separazione delle carriere tra giudici e pubblici ministeri.

La vittoria del SI avrebbe effetti dirompenti sull’intera giustizia, non solo penale ma anche civile, e il referendum riguarda quindi i diritti di tutti i cittadini, che non dovrebbero fare l’errore di sottovalutarlo, pensando che non si raggiungerà il quorum, perché in questo caso non occorre alcun quorum (si vince con un voto in più, a prescindere dal numero dei votanti).

Anche perché il referendum non coinvolge solo la giustizia, ma la democrazia nel suo complesso, che rischia di essere notevolmente indebolita se vincessero i SI.

Ma andiamo con ordine.

Cosa non c’è

Nel disegno di legge costituzionale non c’è una riforma della giustizia diretta a rendere i processi più veloci, a rendere più facile l’accesso alla giustizia, a tutelare meglio i diritti dei cittadini. Lo riconoscono gli stessi fautori della riforma. Nessun intervento sul numero dei magistrati, del personale, dei locali, delle strutture, dell’organizzazione degli uffici giudiziari, rivolto a migliorare tempi, efficienza e qualità dei procedimenti. Anzi, come vedremo, il nuovo sistema costituzionale creerebbe problemi organizzativi non indifferenti.

Non c’è neppure, se non marginalmente, la separazione delle carriere tra giudici e pubblici ministeri, nonostante quello che si dice. Perché la separazione c’è già oggi anche a seguito della riforma Cartabia del 2022, che consente il passaggio una sola volta e solo cambiando Regione. Quindi passare da una carriera all’altra è difficilissimo, tanto che negli ultimi 5 anni la percentuale media dei passaggi è stata pari allo 0,31% (cfr. il parere del Csm sul disegno di legge costituzionale).

Se lo scopo della riforma fosse stato una separazione delle carriere ancora più netta, la maggioranza avrebbe potuto provvedere con legge ordinaria (vietando, ad esempio, del tutto i passaggi di carriera) senza scomodare la Costituzione. Se non l’ha fatto, significa che non è la separazione delle carriere lo scopo di questa riforma.

Certo la previsione di due Consigli superiori della magistratura separati per Pm e giudici renderebbe la separazione più netta. Ma davvero la netta separazione delle carriere è utile ai diritti dei cittadini?

I fautori della separazione sostengono che, in tal modo, Pm ed avvocati avrebbero finalmente armi pari e, quindi, questi ultimi, potranno difendere meglio i loro clienti, perché i giudici non sarebbero più condizionati dai Pm a causa della comune carriera.

Ma davvero sono condizionati? Sembrerebbe proprio di no se il tasso di assoluzioni si aggira tra il 40% e il 50%, come risulta dalle statistiche del Ministero della giustizia e della Corte di Cassazione (il Sole24 ha riportato il dato del 46%). D’altra parte, se il preteso condizionamento dipendesse dalla comune carriera, occorrerebbe allora separare le carriere tra giudici di primo grado, di appello e di cassazione, per evitare che i giudici si influenzassero l’un l’altro.

Occorre chiedersi, in ogni caso, se una più netta separazione migliorerebbe la giustizia penale, agevolerebbe la ricerca della verità, tutelerebbe meglio i cittadini, imputati e parti lese. Noi crediamo di no e pensiamo anzi che la probabilità di un peggioramento, quale conseguenza della riforma, sia molto alta.

Si discute molto, in primo luogo, sul rischio della sottoposizione del Pm all’esecutivo. Il Governo nega che quella sia la sua intenzione, ma sta di fatto che, in tutti gli Stati in cui la separazione è prevista, il Pm dipende dall’esecutivo. Si dice che faccia eccezione il Portogallo, ma solo in apparenza, perché è prevista una rigida gerarchizzazione della Procura, il cui vertice è nominato dal Ministro della giustizia. E in Italia con la riforma del 2006 l’organizzazione delle Procure è già stata modificata in senso gerarchico e quindi sarebbe agevole da parte dell’esecutivo controllare tutti i Pm, controllando i vertici.

E un Pm dipendente dall’esecutivo renderebbe i cittadini più esposti alle ingiustizie. È facile prevedere che i Pm perseguirebbero solo i reati che non diano fastidio al Governo in carica, non colpirebbero i politici, almeno quelli ad esso fedeli, mentre potrebbero essere usati come strumento contro le opposizioni, e si indirizzerebbero verso i reati che il Governo di turno riterrà più importanti, evitando di toccare i poteri economici e i colletti bianchi, conformati alla politica governativa.

Ma, anche se non si arrivasse alla diretta sottoposizione delle Procure all’esecutivo, una seperazione delle carriere più netta di quella attuale, mediante lo sdoppiamento del Csm, non aiuterebbe la giustizia. Infatti, la presenza nell’attuale Csm dei rappresentanti di entrambe le categorie, giudici e Pm, consente un dialogo tra le differenti posizioni e la reciproca consapevolezza del ruolo di ciascuno nell’interesse della giustizia nel suo complesso, migliorando la qualità dell’esercizio delle rispettive professioni.

I fautori della riforma sostengono che la netta separazione è una conseguenza necessaria del sistema accusatorio vigente, come avviene negli Stati Uniti. L’esempio è controproducente per i SI, perché lì l’accusatore è eletto dal popolo o nominato direttamente dall’esecutivo, e quindi controllato dal potere politico. In ogni caso il nostro non è affatto un sistema accusatorio puro, bensì un sistema misto, tanto che la legge prevede che il Pm abbia l’obbligo di cercare le prove non solo contro l’imputato, ma anche a favore, di cercare in sostanza la verità nell’interesse della giustizia. Ma un Pm completamente separato dalla giurisdizione si allontanerebbe inevitabilmente dalla ricerca della verità, cercando di raggiungere con ogni mezzo la realizzazione della politica penale, sua o dell’esecutivo. Ci rimetterebbe anche la qualità e l’efficienza della giustizia penale, perché la ricerca del risultato ad ogni costo (senza tener conto degli elementi probatori contrari) si scontrerebbe con la successiva verifica del giudice, che potrebbe vanificare attività investigative anche lunghe e costose. 

Cosa c’è

Ma, come si diceva all’inizio, il vero obiettivo della riforma è un altro e lo hanno confessato candidamente molti esponenti della destra (lo stesso ministro Nordio in un’intervista al Correre della Sera ha dichiarato che la riforma “fa recuperare alla politica il suo primato costituzionale” e “quello spazio colmato dalla magistratura”).

Il Governo in carica è apertamente insofferente nei confronti della pretesa invadenza della magistratura che, ad esempio, per i migranti in Albania o per il Ponte sullo Stretto, ha riscontrato gravi irregolarità dell’azione governativa. Il messaggio è il seguente: il Governo è voluto dal popolo sovrano, che lo ha eletto, mentre nessuno ha eletto i magistrati, i quali, ostacolando l’attività governativa, si porrebbero contro la volontà popolare.

Quindi l’obiettivo della riforma è quello di rendere i magistrati inoffensivi, attraverso la riduzione della loro autonomia e indipendenza. È palese l’intenzione di incidere sul canone fondamentale della democrazia costituzionale, basata sulla separazione dei poteri, e quindi sull’indipendenza e autonomia di ciascun potere, come quello giudiziario, dagli altri poteri, come il potere esecutivo.  E di incidere in conseguenza sul fondamentale principio dello Stato di diritto, in base al quale nessuno è sopra la legge, e quindi anche il Governo deve rispettarla e i giudici devono potere accertare le eventuali violazioni a garanzia di tutti i cittadini.

In che modo tali connotati fondamentali dello Stato di diritto democratico vengono messi in discussione da questa riforma?

La risposta è semplice, perché basta chiedersi qual è l’organo che la Costituzione ha posto a difesa dell’autonomia ed indipendenza della magistratura. Si tratta del Consiglio superiore della magistratura, che, in quanto composto per 2/3 da magistrati, eletti democraticamente in rappresentanza di “tutti i magistrati ordinari tra gli appartenenti alle varie categorie” (art. 104 vigente), garantisce che le decisioni relative all’ordinamento giudiziario (come assegnazioni, trasferimenti, promozioni, ma anche provvedimenti disciplinari) non possano essere condizionati dal potere esecutivo e che quindi la magistratura possa essere, appunto, autonoma e indipendente dagli altri poteri dello Stato.

Ebbene il fulcro della riforma costituzionale proposta non è affatto, come si è detto, la separazione delle carriere, ma l’attacco al Consiglio superiore della magistratura e quindi all’indipendenza e all’autonomia della magistratura, ritenuta eccessiva, proprio perché disturba troppo il manovratore.

La riforma riduce l’autonomia e l’indipendenza della magistratura

E vediamo come, attaccando il Csm, la riforma incide sull’autonomia e indipendenza della magistratura.

In primo luogo, con la falsa giustificazione di voler separare le carriere, la riforma spacca il Csm in due parti: un Csm per i giudici e uno per i pubblici ministeri. Ed è già evidente che due Csm saranno più deboli di uno solo, riducendo l’impatto ad esempio dei pareri espressi oggi dal Csm sui temi fondamentali della giustizia e sulle riforme governative in materia, ma anche complicando inesorabilmente i programmi relativi all’andamento della giustizia, come quelli relativi alla riduzione dell’arretrato, che non possono che essere valutati nel loro complesso, mentre perderebbero qualsiasi rilievo se visti settorialmente.

Ma l’attacco non si ferma qui. La riforma prevede che i componenti dei due Csm non saranno più eletti, bensì sorteggiati tra tutti i magistrati. Quella del sorteggio è una modalità abnorme, che non è prevista con riferimento a nessun organo costituzionale in nessuna Costituzione del mondo e crea un’ingiustificata discriminazione con riferimento ad altre categorie, come quella degli avvocati, che eleggono i propri rappresentanti negli ordini di categoria e negli organi disciplinari. Anche l’Unione Camere penali, che rappresenta gli avvocati penalisti, oggi favorevole alla riforma, nel 2019 riteneva il sorteggio “un’umiliazione delle regole democratiche e dei principi costituzionali sull’elettorato attivo e passivo”.

La giustificazione addotta dal Governo si riferisce espressamente alla necessità di combattere il potere delle correnti della magistratura, che condizionerebbe le nomine dei magistrati, come sarebbe dimostrato dalla famosa vicenda Palamara.

Le nomine, certamente fondamentali, rappresentano solo una parte dell’attività del Csm e non è logico che per correggere un preteso vizio parziale si butti a mare tutto il resto. Peraltro, un singolo scandalo, a cui la stessa magistratura ha reagito con pesanti sanzioni, non è sufficiente a dimostrare che tutte le nomine siano condizionate.

In ogni caso il discorso va fatto a monte. Le correnti hanno rappresentato storicamente una fondamentale spinta verso una magistratura meno corporativa, e cioè non più interessata solo ai problemi interni alla professione, ai suoi profili sindacali, ma anche all’effettivo funzionamento della giustizia nell’interesse di tutti i cittadini. Le correnti hanno consentito ai magistrati di discutere, contrapponendo idee diverse sulle modalità di gestione del servizio giustizia, fino a trovare soluzioni argomentate a maggioranza o all’unanimità. Ciò ha permesso di risolvere molti problemi del pianeta giustizia, raggiungendo anche l’obiettivo di riduzione dell’arretrato in molti settori, sulla base di ragionati programmi.

I componenti del Csm, pur non essendo vincolati nelle scelte, sono comunque ispirati idealmente nella loro azione consiliare da chi li ha eletti, nell’ambito di una lista elettorale, analogamente a quanto avviene per i parlamentari.

L’eliminazione della rappresentanza elettiva sulla base di liste e la loro sostituzione con il sorteggio distruggerebbe questo sistema, favorendo centri di potere nascosti e l’assoluta imprevedibilità delle scelte dei sorteggiati, non più maturate attraverso la discussione, i seminari e i documenti delle singole correnti. È come se, a causa degli scandali che coinvolgono i partiti, storicamente ben più estesi e gravi di quelli che hanno riguardato i magistrati, si volessero abolire i partiti e sorteggiare i parlamentari o i componenti degli enti locali.

Ma la riforma spinge la spaccatura del Csm ancora più in là, prevedendo un terzo organo costituzionale separato e cioè l’Alta Corte disciplinare.

Per inciso la formazione di tre distinti organi in sostituzione dell’attuale organo unico

comporterebbe una spesa aggiuntiva calcolata in più di 114 milioni il primo anno e di 102 milioni all’anno a regime (v. G. Arbia, Quanto costerebbe non dire NO? Il costo della riforma costituzionale, in Giustizia Insieme online, 7.12.2025, dove si sottolinea che la riforma non indica la copertura della spesa, in contrasto con l’art. 81 della Costituzione).

Anche per questo organo la riforma prevede il sorteggio per i rappresentanti dei magistrati, ma con la limitazione di almeno vent’anni di anzianità e di svolgere o di aver svolto funzioni di legittimità, cioè funzioni di giudice o Pm in cassazione.

Tale limitazione costituisce un ulteriore vulnus all’autonomia e indipendenza dei magistrati, che riporta la magistratura indietro di 60 anni, quando aveva ancora una struttura gerarchica, residuo del fascismo, sostanzialmente controllata dai magistrati di cassazione, all’epoca più facilmente controllabili ed asserviti al governo di turno, in contrasto con il principio costituzionale in base al quale i “magistrati si distinguono tra loro solo per diversità di funzioni”.

La presenza nell’Alta Corte solo di magistrati di cassazione, e non di primo grado ed appello, oltre a far mancare la conoscenza più diretta dei problemi e delle modalità di lavoro degli uffici giudiziari minori, rischia di condizionare l’intera magistratura, spingendo verso il conformismo giudiziario e dei comportamenti, a danno dei diritti dei cittadini, che spesso trovano spinta e realizzazione negli uffici giudiziari di merito.

Inoltre, la riforma riduce, seppur di poco, la presenza proporzionale dei magistrati (non più 2/3, ma 9 su 15), indebolendone quindi l’influenza.

L’indebolimento dei tre nuovi organi costituzionali sarà conseguenza anche di un’ulteriore scelta del legislatore, e cioè la previsione di un sorteggio temperato e non secco dei rappresentanti di nomina parlamentare, e quindi politica. Questi verranno, infatti, sì sorteggiati, ma da un elenco, non si sa quanto esteso, predisposto dal parlamento mediante elezione. Non è difficile prevedere che il temperamento renderà la compagine parlamentare ben più attrezzata e preparata dei magistrati, che, sebbene in maggioranza, ne saranno inevitabilmente condizionati.

Secondo il Governo qualsiasi magistrato, se può prendere decisioni su aspetti importanti della vita delle persone, è in grado di occuparsi dei compiti del Csm. In realtà l’esperienza dimostra che le capacità necessarie per l’esercizio della professione di magistrato non sempre si accompagnano ad analoghe conoscenze o doti organizzative.

Con riferimento all’Alta Corte i promotori della riforma sostengono che occorreva formare un organo distinto per gli aspetti disciplinari e indebolire la presenza dei magistrati, per rendere l’azione disciplinare più efficace e severa, e cioè meno domestica, non condizionata dalla corporazione.

Ma, ancora una volta, il vero scopo è la riduzione dell’autonomia e dell’indipendenza, perché l’attuale funzionamento della sezione disciplinare non giustifica alcuna riforma, potendo vantare un numero di condanne superiore agli altri ordini professionali e alle magistrature di ogni altra parte del mondo (nel periodo Gennaio 2023-ottobre 2025 sono state emesse ben 194 sentenze disciplinari, di cui il  41% di condanna e il 12% di non luogo a procedere a seguito – quasi sempre – delle dimissioni volontarie del magistrato, per un totale del 53%). Qualcuno potrebbe chiedere retoricamente se la politica è altrettanto severa nel sanzionare gli scandali e gli abusi dei suoi membri.

Le conseguenze della riforma sui diritti dei cittadini

La vittoria dei SI inciderebbe quindi sull’indipendenza e autonomia della magistratura, provocando lo sconvolgimento dell’attuale assetto costituzionale, che si basa sul delicato equilibrio tra i poteri dello Stato e, in particolare, sulla forza dei contropoteri al potere esecutivo per evitare il ritorno ad un regime autoritario.

Lo sconvolgimento risulta ancora più grave perché la riforma, se vincessero i SI, comporterebbe un salto nel buio, in quanto la stessa presenta molte incognite in ordine al risultato finale dell’assetto della giustizia, come il numero dei componenti togati dei due Consigli, le procedure da adottare per il loro sorteggio, le modalità di votazione in Parlamento dell’elenco dei membri laici dei due Consigli, le maggioranze richieste, il numero degli eletti (se fossero pochi il sorteggio rileverebbe poco). Ancora più pericolose le incognite relative all’Alta Corte, perché, ad esempio, non si sa neppure come saranno composti i singoli collegi giudicanti, che potrebbero in teoria essere formati senza alcun magistrato, con conseguente estremo condizionamento della politica sull’attività dei magistrati, in barba alla separazione dei poteri. In sostanza gli elettori saranno chiamati a votare per il SI o per il NO, senza conoscere l’effettivo assetto della giustizia all’esito finale della riforma, che la maggioranza di turno potrà definire e modificare a suo piacimento.

In conclusione, la riforma è diretta a ridurre l’autonomia e l’indipendenza della magistratura e quindi ad indebolire il controllo di legalità degli atti dell’esecutivo proprio dello Stato di diritto costituzionale.

Ma è proprio necessario questo controllo o sarebbe meglio che il Governo in carica possa decidere liberamente quello che vuole? Bisognerebbe chiederlo a quei cittadini che si scontrano con i poteri forti economici e politici, protetti dal Governo di turno, che non riescono a far valere i propri diritti nei confronti di grosse aziende, pubbliche o private (aziende sanitarie, imprese produttive controllate dal governo o multinazionali da non infastidire), che subiscono abusi dalle autorità (vedi caso Cucchi o G8 di Genova), che vengono licenziati o sanzionati  ingiustamente da datori di lavoro che godono di coperture politiche, che subiscono infortuni sul lavoro senza che ne rispondano le grosse imprese committenti, anche pubbliche o all’apice del tanto magnificato made in italy, che assistono impotenti all’inquinamento del territorio, dell’aria e del cibo. E così via.

L’autonomia e l’indipendenza della magistratura non è un privilegio dei magistrati, ma attribuisce loro la forza sufficiente ad obbligare tutti, compresi i più forti, i più ricchi, i più influenti, a rispettare le leggi, a vantaggio di tutti i cittadini, soprattutto dei più deboli, poveri, indifesi, svantaggiati.

Votare NO, quindi, non serve ai magistrati, ma a tutti i cittadini.